Por: Fidel García Granados*

Los municipios han tenido a su cargo la prestación de ciertos servicios de interés local, inherentes a la satisfacción de las necesidades primarias de las personas y, por consiguiente, a su calidad de vida; sin embargo, fue hasta febrero de 1983, con la reforma al artículo 115 de la Constitución mexicana, que se formalizó el ámbito competencial que algunos ya venían ejerciendo materialmente en el suministro de agua potable y el drenaje de aguas residuales; el alumbrado y aseo públicos; la construcción y mantenimiento de calles, parques y jardines, así como la operación de mercados, rastros y panteones.

Foto: Municipio de Querétaro.

Los orígenes de la idea de servicio público como una función de los órganos del estado son relativamente recientes y ciertamente multifactoriales, ya que pueden encontrarse tanto en la separación del ejercicio del poder público derivada del desmoronamiento del estado absolutista, en la secularización de ciertas actividades clericales y la consecuente desamortización de los bienes eclesiásticos, en el desarrollo tecnológico surgido de la revolución industrial, como en la emergencia del estado de bienestar.

En todo caso, la prestación de los servicios públicos tiene implícita la atención a una necesidad de interés general que ha sido ineficientemente cubierta por el mercado –en un momento y lugar determinados– que demanda, por tanto, la intervención de algún órgano del estado para colmar ese fallo, mediante la aplicación de recursos públicos para el desarrollo de la actividad destinada a satisfacerla, quedando, por tanto, sujeta ésta a un régimen especial de derecho público.

Con vistas a esta definición, cabe destacar algunas precisiones conceptuales, respecto de las actividades competencialmente asignadas a los municipios en la fracción III del citado artículo 115 constitucional, formuladas por Jorge Fernández Ruiz, profesor emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, cuya obra “Servicios públicos municipales” es señera, en México, del estudio de estas funciones públicas a cargo de los gobiernos locales.

Fernández Ruiz afirma que, en rigor estricto, no todos los supuestos listados en ese dispositivo constitucional aluden a servicios públicos propiamente tales. Ciertamente lo son el suministro de agua potable y el drenaje, el alumbrado público, así como la limpia, recolección y traslado de residuos de toda clase, no solo de los residuos sólidos urbanos, a pesar de la exclusión indebidamente establecida en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos.

Foto: Capital 21 CDMX.

En otros casos, en la fracción III del artículo 115 de la ley fundamental no se alude al servicio público, sino a la obra de infraestructura requerida para su prestación; tal es el caso del alcantarillado, indispensable para el servicio de drenaje; los parques y jardines, para satisfacer la necesidad pública de recreación y esparcimiento; los mercados, para atender los requerimientos de abasto; así como los panteones, para la inhumación de cadáveres y los rastros, para el faenado de ganado.

Algunas otras son actividades residuales meramente, generadas con motivo de la prestación del servicio público, como la disposición final de residuos, a través de su mero confinamiento, o el tratamiento de aguas residuales y su disposición final mediante el vertimiento a cauces o embalses.

En nuestra consideración, el tratamiento de residuos y de aguas residuales también podría considerarse como servicio público, en sentido estricto, en la medida en que se realice para la recuperación de materiales o para el reúso del agua tratada; de la misma manera, la disposición final de residuos se configuraría como servicio público propiamente, cuando se realiza para su aprovechamiento como, por ejemplo, para la explotación de su potencial energético.

En el inciso i de la citada fracción III del artículo 115 constitucional, se faculta a las legislaturas locales para asignar a los municipios la prestación de cualquier otro servicio público, en función de sus condiciones territoriales y socioeconómicas, así como de su capacidad administrativa y financiera. Con este fundamento, por ejemplo, en Colima, el Registro Civil es un servicio público municipal; en Guanajuato y en Quintana Roo, el transporte urbano en ruta fija; en esta segunda entidad y en Jalisco, la operación de los cuerpos de bomberos y, en Puebla, el control de fauna nociva.

Foto: Gobierno del Estado de México.

Ahora bien, en la definición anteriormente ofrecida, el interés general es, como señala Luciano Parejo, catedrático de la Universidad Carlos III de Madrid, el elemento explicativo y justificativo del servicio público, en tanto que legitima y determina la intervención; sin embargo, aquel suele ser relativo, histórico y variable, en la medida en que la necesidad social inmanente es satisfecha por el mercado, como ha acontecido, al menos en parte, con los supermercados o tiendas de conveniencia, respecto del abasto; con los crematorios, respecto de la disposición final de cadáveres o con las plataformas digitales proveedoras del servicio de movilidad, respecto del transporte en ruta no fija.

 Ello sin dejar de observar que algunos fallos de mercado, como los llamados monopolios naturales, suelen motivar una intervención pública ante la ineficiencia en la duplicación de proveedores, como en el suministro de agua potable, el drenaje o la distribución de energía eléctrica.

El otro componente destacable de esa definición es el relativo al régimen jurídico especial. En el artículo 28 constitucional se establece que la sujeción a regímenes de servicio público debe apegarse a lo dispuesto en la propia ley fundamental y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, por su parte, ha considerado que el servicio público conlleva el establecimiento de un régimen jurídico especial para dar satisfacción regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés general.

Por tanto, no basta la declaratoria formal, emitida en ley, que califique a determinada actividad como servicio público, sino que se requiere de la conformación de un entramado normativo que explícitamente atienda los aspectos inherentes a la realización de actividad dirigida a atender la falla del mercado que ha dejado insatisfecha alguna necesidad colectiva.

Una vez emitida la declaratoria legal de que determinadas actividades se consideran como servicio público, el régimen jurídico especial tiene la principal fuente para su desenvolvimiento, tratándose de aquellas asignadas a los municipios, en la atribución prevista en la fracción II del artículo 115 constitucional, para que los ayuntamientos expidan los bandos, reglamentos y demás disposiciones administrativas de observancia general relativas a los servicios públicos de su competencia.

Esta facultad normativa, tal como la interpretado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoriza a los municipios no solo a formular reglamentos delegados, mediante los que únicamente se detalla el contenido de las leyes, como los expedidos por los poderes ejecutivo federal o estatales, sino que también pueden emitir reglamentos autónomos, que tienen una mayor extensión normativa, ya que pueden referirse, con una amplia libertad configurativa, a los diferentes aspectos de la vida municipal.

* Presidente del Colegio Nacional de Abogados Municipalistas; integrante de la Unión Iberoamericana de Municipalistas y de la Red de Investigación en Gobiernos Locales Mexicanos; socio del bufete Zarandona, Schwandt y Kornhauser, S.C. [email protected].  

Otros artículos del autor:

Variabilidad en los diseños institucionales de los ayuntamientos en México

Derecho al paisaje

La centralización encubierta en la gestión del medio ambiente y del territorio